Clément Capo-Chichi, au sujet des plaintes de Joël Aïvo et Reckya Madougou : « Le dialogue est engagé...le plaidoyer se poursuit »

Il y a quelques jours à Genève, la Commission Béninoise des Droits de l’Homme (Cbdh) recevait son certificat d’accréditation au statut A en qualité d’Institution nationale des droits de l’Homme (Indh). Que peut-on retenir de cette reconnaissance internationale ? Les droits de l’Homme sont-ils mieux promus et protégés au Bénin ? Que dire du Mécanisme national de prévention contre la torture (Mnp) qu’abritera désormais la Commission ? Quid de la situation carcérale ? C’est à ces interrogations qu’a bien voulu répondre Clément Capo-Chichi, président de la Cbdh. A l’aise dans cet exercice, le lauréat du concours TOYP JCI Bénin 2015 décrit le processus qui a abouti à l’accréditation, évoque les défis et rappelle à l’opinion que l’Institution qu’il dirige a à cœur l’amélioration des conditions de détention au Bénin.

La Réunion annuelle de l’Alliance mondiale des INDH (GANHRI) de l’année 2023 s’est tenue à Genève du 14 au 16 mars. A cette occasion, vous avez officiellement reçu le certificat d’accréditation au « statut A » en tant que INDH. Comment la GANHRI définit-elle une INDH ?

L’article 1er des statuts de l’Alliance Globale des Institutions Nationales des Droits de l’Homme (GANHRI) du 7 mars 2017 définit une INDH comme étant une Institution Nationale Indépendante, établie par un État membre ou observateur des Nations-Unies, dont le mandat de promotion et de protection des droits de l’homme est défini par la constitution ou par une loi, et qui est, ou prévoit d’être accréditée par la GANHRI, comme respectueuse des Principes de Paris. Il résulte de cette définition de la GANHRI quelques caractéristiques essentielles qui sont nécessaires pour une INDH à savoir : l’indépendance de l’Institution ; son rattachement à un État membre ou observateur de l’ONU ; le mandat constitutionnel ou législatif de promotion et de protection ; l’accréditation ou le projet d’accréditation conformément aux Principes de Paris.
Les Principes de Paris forment donc un ensemble de normes reconnues à l’échelle internationale qui permettent d’évaluer la crédibilité, l’indépendance et l’efficacité des INDH.

Quel est le processus qui a abouti à ce résultat ?

Dès notre élection le 03 janvier 2019, les membres du Bureau Exécutif de la Commission ont eu la possibilité de participer à ce qui fut la dernière réunion annuelle présentielle avant la Covid-19 de la GANHRI. Une fois sur place à Genève au Palais des Nations, notre délégation s’est rendue compte qu’elle ne pouvait pas avoir accès à la salle de la réunion tout simplement parce qu’elle n’avait plus de statut, le statut C obtenu par l’ancienne Commission créée par la loi 89-004, précisément en mars 2002, signifiait que l’INDH n’est pas conforme aux Principes de Paris. Ce « statut C » ayant disparu de la classification en 2007.
La conséquence est que la nouvelle Institution créée par la loi N°2012-36 du 15 février 2013 et installée après plus de cinq années d’attente le 28 décembre 2018, avait un principal défi à relever, celui de la crédibilité au niveau du système international de protection des droits de l’homme et plus précisément de la GANHRI.
Nous avons alors intégré le fait que tout ne suffisait pas d’exister en tant qu’une INDH, mais qu’il fallait que cette institution respecte ce qu’on appelle les Principes de Paris, principes adoptés par l’Assemblée Générale des Nations-Unies le 20 décembre 1993 en annexe à la Résolution 48/134 relative aux Institutions Nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme.
Le processus d’accréditation se fait par les pairs de la GANHRI. Lors des séances d’accréditation, les membres du sous-comité examinent les informations soumises par l’INDH candidate. Ils mènent également un entretien téléphonique avec l’Institution pour assurer le suivi de certaines questions. Les membres du sous-comité prennent également en compte d’autres sources d’informations, y compris les rapports soumis par les organisations de la société civile, les mécanismes des Nations-Unies et les informations accessibles au public.
Le processus dure 18 mois au bout duquel si tout est conforme aux principes, l’INDH reçoit à l’issue de l’examen d’accréditation un Statut A ou un Statut B. Une fois que le sous-comité a examiné une demande, il présente un rapport et des recommandations au Bureau de la GANHRI, qui a la responsabilité de prendre la décision finale sur l’accréditation des INDH."
Le Bénin a été recommandé au Statut A le 18 mars 2022, confirmation lui en a été donnée le 29 mars 2022 et la notification officielle a été reçue le 1er Avril 2022. Depuis 12 mois donc, nous assumons pleinement nos responsabilités, conscient qu’il ne faut pas dormir sur nos lauriers, car le prochain examen de re-accréditation est dans 48 mois.

Depuis 12 mois, vous venez de le rappeler vous faites face aux défis qu’impose le statut A. Quels sont ces défis ?

Depuis le 1er avril 2022, la CBDH en tant qu’Institution Nationale des Droits de l’Homme (INDH) de « statut A » essaie de jouer un rôle clairement défini pour participer au système international des droits de l’Homme et contrôler la mise en œuvre des recommandations et des résultats à l’échelle nationale. Qu’il vous souvienne que le Bénin a été élu pour siéger pour une deuxième fois au sein de ce Conseil en octobre 2021 et que notre pays a officiellement pris sa place le 1er janvier 2022.
Il y a également que les principes de Paris stipulent que les INDH de « statut A » doivent coopérer avec l’organisation des Nations-Unies et toute autre organisation du système des Nations-Unies, les institutions régionales et d’autres pays qui sont compétents dans le domaine de la protection et de la promotion des droits de l’homme. A ce niveau, je voudrais rappeler que la CBDH depuis le 8 décembre 2021 a obtenu le statut d’affiliée auprès de la Commission africaine des droits de l’Homme et des peuples. Ce qui met à sa charge des obligations au niveau national par rapport au suivi des recommandations faites par la Cour africaine des droits de l’Homme et des peuples par l’Etat béninois. A cette fin, nous soumettons un rapport tous les deux ans.
Les Nations-Unies ont également demandé à ce que les INDH de « statut A » soutiennent le travail des organismes internationaux et régionaux en fournissant des informations et des analyses indépendantes et fiables. Il nous est demandé de proposer également des recommandations qui peuvent être faites à notre Etat pour améliorer la situation des droits de l’Homme dans notre pays. Un autre rôle et qui en réalité constitue un défi depuis 12 mois que nous portons le « statut A » est de veiller à ce que l’Etat puisse véritablement au niveau national mettre en œuvre les recommandations pertinentes qui lui ont été faites par les mécanismes des droits de l’Homme des Nations-Unies. Je parle non seulement du respect des traités que notre Etat a ratifiés ou des conventions auxquelles il est État partie, mais également de l’Examen périodique universel qui est un mécanisme très important qui évalue le progrès de chaque Etat membre des Nations-Unies tous les cinq ans. Le Bénin devant le Groupe de travail a passé son 4e cycle de l’Examen périodique universel le 26 janvier dernier et la CBDH a présenté un rapport parallèle à celui de l’Etat béninois et à celui alternatif des organisations de la société civile. En juillet prochain, lors de la 53ème session du Conseil des droits de l’Homme ( 19 juin au 14 juillet 2023 ) le rapport du Bénin sera adopté et la CBDH prendra pour la première fois la parole pour faire une déclaration devant le Conseil des Droits de l’Homme.
Le premier rapport relatif à l’examen périodique universel de la Commission a été préparé et déposé trois mois après son accréditation au « statut A », donc en juillet 2022. Il s’est agi pour nous d’accompagner les jeunes et les amener à s’intéresser à cet exercice et de porter leur regard sur un mécanisme qui intervient tous les cinq ans et qui met l’Etat face à ses engagements en matière des droits Humains.

Le 10 novembre 2017, le gouvernement béninois prenait l’engagement devant le Conseil des droits de l’Homme de rendre opérationnelle l’Institution nationale des droits de l’Homme. Cinq ans après, soit le 10 novembre 2022, le même gouvernement revient à la charge et désigne la CBDH pour abriter en son sein le Mécanisme national de prévention contre la torture. De quoi s’agit-il ?
Le Mécanisme national de prévention est prévu par l’article 17 de la résolution 57-199 des Nations-Unies adoptée à New-York le 18 décembre 2002 et qui est relatif au Protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains ou dégradants.
Le Protocole facultatif à la Convention des Nations Unies contre la torture est unique à bien des égards : c’est le seul traité international des droits de l’homme exclusivement préventif et le premier instrument à confier à des organismes nationaux - à savoir les Mécanismes nationaux de prévention (ci-après principalement dénommés « MNP ») - un rôle dans la mise en oeuvre de ce traité international.
Le Bénin est le premier Etat africain à ratifier ce protocole le 20 septembre 2006. L’article 17 de ce protocole précise que chaque Etat partie administre, désigne ou met en place au plus tard un an après l’entrée en vigueur ou la ratification ou encore l’adhésion un ou plusieurs mécanismes nationaux de prévention indépendants en vue de prévenir la torture à l’échelon national. Depuis 2006 que le Bénin, premier pays africain, a ratifié ce protocole, tous les gouvernements successifs ont toujours déclaré devant les instances onusiennes que lorsque la CBDH sera opérationnelle, le Mécanisme national de prévention lui sera confié. Le gouvernement du président Patrice Talon a confirmé ce choix le 10 novembre 2022.
Bien que les INDH aient des mandats plus étendus qui leur imposent de protéger et de défendre les droits de l’homme pour toute personne, il existe de solides arguments pour que les INDH consacrent une attention particulière à la prévention de la torture.
Se concentrer sur la prévention peut présenter à la fois des défis mais c’est une véritable opportunité pour la CBDH en tant que INDH car nous agissons déjà principalement comme un organe plus préventif que « réactif » tout en répondant aux plaintes qui nous sont adressées par des personnes ou des organismes. En abritant ce mécanisme, nous serons plus dans notre mission de Conseil aux pouvoirs publics et nous pourrons lancer des enquêtes ou autres actions préventives et plus principalement en veillant à établir une passerelle de dialogue permanent avec le gouvernement pour la promotion de réformes juridiques, l’organisation de programmes de formation ou encore la sensibilisation de l’opinion publique sur les questions spécifiques touchant au contrôle des lieux de détention, un domaine sensible où il faut pouvoir veiller à l’équilibre entre notre traditionnel mandat de protection et une approche préventive.

Quid des défis au plan national ?

Il s’agit de maintenir le cap. Plus que jamais, la CBDH doit pouvoir être plus proche et à l’écoute des populations dans le but de renforcer la cohésion sociale. Nous avons actuellement six bureaux régionaux installés dans les six anciens départements. Nous devons rapidement travailler à être présents un peu partout pour accompagner les populations qui non seulement ont soif de justice mais veulent aussi que réparation leur soit faite. Un des défis urgents de la CBDH, c’est de pouvoir renforcer sa présence sur le terrain pour créer cette synergie. Dans les six régions où nous nous trouvons actuellement, nous avons observé que les populations sont heureuses d’avoir en face d’elles l’Etat qui écoute leurs problèmes et qui les aide à arrêter l’Etat.
En s’acquittant de son mandat relativement au traitement des plaintes, la CBDH s’assure de statuer sur celles-ci de manière équitable, transparente, efficace, rapide et dans un esprit de suite.
Comprenez que c’est l’Etat qui protège les droits de l’Homme et que c’est le même Etat qui les viole. Les individus portent atteinte aux droits de l’Homme, mais c’est l’Etat qui viole les droits de l’Homme. Et donc, c’est une grande avancée à l’actif de notre État d’avoir mis en face des citoyens une institution de l’Etat qui n’est pas une ONG, qui n’est pas une juridiction, mais qui vous accueille, vous écoute et qui travaille comme le dit la loi dans le sens de la conciliation, dans le respect des textes et de l’équité.
A ce jour, d’une centaine de plaintes qu’on recevait seulement à Cotonou, nous sommes passés à plus de cinq cents. En juin dernier, nous avions publié le receuil des 100 premiers avis de la CBDH et nous publierons bientôt les 200 premiers avis. C’est une jurisprudence qui fera partie de l’héritage en somme.

Comment l’Etat censé protéger les droits de l’Homme en arrive à les violer ?

Lorsque vous ratifiez un instrument international, vous avez trois obligations. Il s’agit de l’obligation de respecter, de l’obligation de protéger et de l’obligation de mettre en œuvre. L’Etat a ses démembrements. Il confie des responsabilités à des individus et ces personnes qui sont investies de l’autorité de l’Etat, le plus souvent, utilisent ces prérogatives non pas forcément pour régler un problème, mais parfois pour créer d’autres problèmes aux citoyens. Vous avez un problème d’atteinte aux droits de l’Homme avec un individu. Vous portez plainte au commissariat et parce que le commissaire est ami à celui qui a porté atteinte à vos droits, c’est plutôt vous qui vous retrouvez dans les liens de la détention ou tout simplement vous vous retrouvez face à un déni de faire droit à ce que vous réclamez. A partir de ce moment, si vous saisissez la CBDH par tout moyen (téléphone, écrit, SMS), elle a l’obligation dans son mandat de protection de faire cesser tout de suite la violation. Il lui revient de saisir l’autorité concernée, dans ce cas le commissaire, pour rétablir le droit. D’ailleurs, les décisions de la Commission doivent être guidées par l’impératif de concilier les objectifs du respect de la loi et de l’équité. Lorsque nous estimons qu’il y a des violations de droits de l’Homme, dans nos décisions, nous proposons des solutions pour remédier à la situation.

Vous exerciez un mandat de protection des droits de l’Homme. S’ajoute à présent celui de la prévention contre la torture. Quelle est la différence entre les deux ?
La CBDH comme toutes les INDH a un double mandat initial conforme à la résolution 48-134 des Nations-Unies qui porte sur les institutions nationales à la promotion et à la protection des droits de l’Homme, c’est-à-dire les Principes de Paris. En désignant la CBDH pour abriter le Mécanisme national de prévention contre la torture, l’État a décidé de nous confier un troisième mandat, celui de prévention qui vient s’ajouter aux deux premiers “promotion et protection”. C’est la preuve d’une marque de confiance de l’Etat béninois au professionnalisme des personnalités qui siègent actuellement à la CBDH.
En réalité, la prévention revient souvent à travailler au niveau du changement des lois, des pratiques, des politiques et des institutions. Il ne s’agit pas seulement de ce qui s’est passé à un moment donné à un endroit comme c’est le cas maintenant dans une enquête axée sur la protection où nous somme saisis pour aller constater la violation et y mettre fin. C’est vrai qu’une enquête axée sur la protection est très importante. Mais les approches de protection et de prévention sont complémentaires. Le nouveau mandat de prévention est centré sur les risques, pratiques à risque, lieux à risque, moment à risque... Il nous amène à comprendre pourquoi ces risques se produisent afin de pouvoir les réduire et d’empêcher que des violations ne se reproduisent à l’avenir.

Puisque l’accréditation n’est pas définitive et que la CBDH sera encore réévaluée, cela prendra aussi en compte le mandat de prévention que vous a assigné le gouvernement ?

L’accréditation est un examen qui vous évalue par rapport aux Principes de Paris. Donc la Commission sera réévaluée en tant que INDH, mais s’ajoute un élément nouveau prévu déjà par la déclaration de conformité, car le sous-comité « accréditation » s’est rendu compte que de plus en plus, pour des raisons de rationalité des dépenses et aussi pour plus d’efficacité, les Etats commencent par confier le mandat spécifique de la prévention aux INDH. Lorsque l’INDH est formellement désignée comme Mécanisme national de prévention contre la torture, elle aura à répondre à des questions spécifiques liées à ce mandat de prévention. Donc nous serons évalués d’abord en tant que INDH par rapport à la mise en œuvre de notre mandat de promotion et de protection, ensuite on le sera aussi conformément aux dispositions de l’article 17 de la résolution 57-199 relatif au protocole facultatif se rapportant à la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels inhumains ou dégradants.
Dans 48 mois, le sous-comité « accréditation » aura donc à dire si nous avons maintenu le standard et si par rapport au nouveau mandat de prévention, nous avons respecté les règles établies en ce qui concerne le fonctionnement des Mécanismes nationaux de prévention contre la torture. Cela oblige les membres actuels de la CBDH à préparer l’héritage, parce que la loi N°2012-36 ne confère pas formellement le mandat spécifique de prévention à la Commission. En vertu de l’article 4 alinéa 8 de la loi, la CBDH est habilitée dans le cadre de la mise en œuvre de son mandat de protection à effectuer des visites régulières, inopinées ou notifiées dans les lieux de détention et de rétention aux fins de prévenir toute violation des droits de l’Homme. Au regard des Principes de Paris, la CBDH publie un rapport annuel sur l’état des droits de l’Homme. Nous l’avons fait en 2019, en 2020-2021 et nous sommes en train de travailler à la finalisation du rapport 2022-2023. Au regard des dispositions de l’article 16 de la loi N°2012-36, il est précisé que le président de la Commission adresse aux institutions de la République un rapport annuel d’activités et un rapport sur l’état des droits de l’Homme et en assure une large diffusion. Le rapport annuel sur l’état des droits de l’Homme est présenté par le président de la Commission devant l’Assemblée nationale et cela est suivi d’un débat. Dans le cadre du Mécanisme national de prévention, il est dit que les autorités compétentes de l’Etat partie intéressé examinent les recommandations et engagent le dialogue au sujet des mesures qui pourraient être prises pour les mettre en œuvre. Pour le mandat de prévention, si rapport il y a , il sera adressé directement à l’autorité qui est habilitée à le publier et à le diffuser.

Puisque vous abordez déjà la situation carcérale dans notre pays, vous n’êtes pas sans savoir que certains prisonniers dits politiques notamment Reckya Madougou et Joël Aïvo ainsi que les anciens chefs d’Etat déplorent leurs conditions de détention qu’ils assimilent à de la torture. On a l’impression que la CBDH est passive voire indifférente à ces plaintes répétitives.
Dans le cadre de son mandat de protection, la CBDH a un regard sur ce qui se passe dans les maisons d’arrêt, les prisons, en un mot tout lieu de détention et de rétention y compris les hôpitaux, les commissariats, les centres psychiatriques, les centres de sauvegarde de l’enfance... Depuis quatre ans, la Commission a toujours essayé dans ses différents rapports annuels qui ont été publiés d’attirer l’attention des uns et des autres sur ses constats et de faire des recommandations à l’Etat. Si vous prenez le rapport 2019, vous vous rendrez compte que nous avions décrit ce qui fait l’objet de débat aujourd’hui. Nous avons présenté la situation carcérale telle que nous l’avons observée. Dans le rapport 2020-2021, nous sommes revenus là-dessus et nous avons fait des recommandations. Je peux vous rassurer que ces différentes recommandations ont été prises très au sérieux par les gouvernants.
Pour le moment, dans le cadre de notre mandat de protection, nous avons un droit de regard pour discuter des questions carcérales avec l’Etat. La Commission procède actuellement à une étude thématique qui est une contribution à l’amélioration de la situation carcérale de façon générale et dans ce sens, le dialogue est engagé avec le gouvernement.
Pour en revenir aux cas spécifiques que vous citez, je voudrais dire que le Professeur Joël Aïvo nous a fait ampliation de sa lettre adressée au Garde des sceaux. De même la situation carcérale de l’ancienne Garde des sceaux Reckya Madougou est suivie de près par la Commission. Il en est de même pour tous les autres cas non médiatisés portés à notre attention ou que nous découvrons lors de nos visites annuelles des prisons et maisons d’arrêt du Bénin.
La Commission demeure préoccupée car la situation carcérale au Bénin et les conditions de détention des prévenus, des inculpés et des condamnés interpelle tout le monde. Je voudrais vous inviter à parcourir nos rapports annuels en ce qui concerne les observations et les recommandations adressées au gouvernement. Je voudrais vous rassurer que par rapport à la situation actuelle, le plaidoyer se poursuit de façon constante dans le cadre du mandat qui est le nôtre pour plus d’efficacité et d’efficience.
Le plus important est que les conditions de détention se déroulent au regard des règles Nelson Mandela, des règles de Bangkok et autres textes dont la mise en œuvre effective améliorera certainement la vie en prison.

Propos recueillis par Moïse DOSSOUMOU