Conférence inaugurale du colloque sur "Le parlement en Afrique" : Les observations de Théodore Holo

La rédaction 25 septembre 2019

La démocratie moderne loin d’être essentiellement représentative met en œuvre la séparation des pouvoirs, qui distribue les fonctions exécutives, législatives, juridictionnelles de l’Etat entre des organes séparés, égaux. Cette séparation étant fondamentale pour la préservation de la dignité et de la liberté des citoyens. En raison de cette séparation des pouvoirs, le parlement est devenu le cœur de la démocratie. C’est d’abord l’organe habilité à exprimer la volonté du peuple souverain dans sa diversité. Et c’est le fruit de l’histoire, puisque la démocratie moderne est née en Grande Bretagne. Il fallait qu’il y ait une représentation émanent du peuple face à un monarque de droit divin. Nous sommes dans la période de la monarchie absolue. Donc, le parlement de ce point de vue, apparaît comme le cœur de la démocratie puisqu’à l’époque, seul organe habilité à exprimer la volonté du peuple souverain. Le parlement est également le lieu par excellence de la cohabitation du couple majorité et opposition. La majorité qui soutient le gouvernement et l’opposition qui fait des propositions critiques pouvant servir d’alternative pour le choix responsable du peuple souverain au moment des élections. On constate qu’en Afrique, il y a très peu d’intérêt scientifique sur des recherches liées au parlement parce que en raison de l’instauration du monolithisme.

Le Parti unique et les obligés du président de la République.
Au lendemain des indépendances des Etats africains, au nom du développement qui a exclu l’opposition du jeu politique et qui a instauré le Parti unique, le président de la République est devenu l’axe central autour duquel gravitent les autres organes que sont les organes attributaires du pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire. Les élections n’étaient plus concurrentielles et les députés n’étaient plus les représentants du peuple mais les obligés du président de la République. En effet, le président de la République était le président du Parti unique. C’est le parti qui désigne les candidats aux élections législatives. Et si vous n’avez pas la confiance du chef de l’Etat, vous n’allez pas compétir. C’est le choix du président qui pourrait vous aider à être député. De la même manière à l’époque, dans certains pays, même mon propre pays, les députés devaient signer à blanc leur démission pour qu’en cas d’opposition au président de la République, on puisse leur opposer cette démission.
Par ailleurs, l’instauration du monolithisme et de ce qu’on a qualifié de présidentialisme négro-africain fera qu’il y aura une concentration des pouvoirs entre les mains du président de la République, qui seul peut dissoudre, selon sa volonté, le parlement sans que le parlement n’ait la possibilité, comme cela se fait en régime parlementaire ou semi-présidentielle, par une motion de censure, de renverser le gouvernement pour rétablir l’équilibre des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif. Cette situation n’ayant pas su procurer aux peuples africains, ni le pain, ni la liberté, dans la dernière décennie du XXème siècle, il y a eu le renouveau démocratique avec la renaissance d’un parlement ou le pluralisme est apparu à nouveau. Ce renouveau a-t-il permis au parlement de redevenir le cœur de la démocratie ? C’est là, toute la problématique de notre réflexion. Nous allons d’abord examiner la légitimité du parlement et ensuite les attributions du parlement.

Le renouveau démocratique et la légitimité du parlement
Je voudrais rappeler que la doctrine s’entend pour définir généralement, la légitimité comme la concordance ou la conformité d’un organe vis-à-vis d’une norme supérieure qui peut être éthique ou juridique, qui fait que l’autorité de cet organe est acceptée. Autrement dit, selon toujours la doctrine, la légitimité apparaît comme la qualité d’un pouvoir qui correspond aux aspirations des citoyens, qui fait que son autorité est acceptée et qui bénéficie d’une obéissance spontanée. Ce qui fait que le socle ou le fondement de cette légitimité est l’investiture populaire. Les organes doivent émaner de la volonté populaire. Ce qui suppose que pour apprécier la légitimité du parlement, il est nécessaire d’examiner la qualité du processus électoral mais aussi me semble-t-il, la fidélité des élus au corps électoral.

Qualité du processus électoral
Il va s’en dire que la démocratie représentative, à la différence de la démocratie directe qui suppose que c’est le peuple qui exerce directement le pouvoir (aujourd’hui nous sommes trop nombreux, dans la Grèce antique à 3.000 ou 20.000 les citoyens peuvent se réunir dans un endroit et débattre des questions de la société, et même si dans certains cantons Suisse cela se fait encore aujourd’hui, ce n’est plus que de l’histoire, ce qui fait que la démocratie est forcément représentative), les citoyens désignent ceux qui vont exercer en leur nom le pouvoir. Le référendum n’intervient que pour approuver ou rejeter certaines des décisions émanent d’un gouvernement. Et c’est cela que traduit la belle formule du président Américain Abraham Lincoln dans son célèbre discours du 19 novembre 1863, quand il définissait de façon synthétique, la démocratie comme le gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple, que j’approfondis en disant que la démocratie est le gouvernement en liberté du peuple par ceux à qui il accorde sa confiance pour un temps pour réaliser le bien commun. Cela suppose donc qu’il y ait un pluralisme politique permettant la mise en concurrence des partis politiques ayant des projets de société différents appelés à compétir pour la conquête du pouvoir. Ce qui fait que la démocratie se fonde sur trois principes qui me semblent essentiels : la concurrence dans la conquête du pouvoir, la tolérance dans son exercice et l’alternance dans sa dévolution.
Le parlement, lieu de cohabitation entre la majorité et l’opposition, est aussi le lieu où se formalise le consensus qui définit les règles d’une gestion pacifique des contradictions inhérentes à toute société humaine. Même si on trouve quelques fois des thèmes guerriers dans certaines notions comme la campagne électorale comme une campagne militaire, c’est quand même pacifique.
Malgré la violence qu’on observe dans le parlement, cela nous permet d’éviter la guerre civile. Car, s’il n’y avait pas cette cohabitation pacifique, féconde et nécessaire, il y aura confrontation. Et par conséquent, la qualité du processus électoral suppose que ce soit le peuple qui soit la base du pouvoir en désignant de façon responsable ceux qui peuvent gérer en son nom pour le temps et pour le bien public les affaires nationales. Cette exigence se retrouve déjà dans la déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, dans la charte africaine des droits de l’homme de 1981, dans la charte sur la démocratie et la gouvernance en Afrique et mieux, ces élections doivent être organisées par des organes neutres, impartiaux et consensuels.
Souvenez-vous qu’en novembre 2016, que la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples a sanctionné la Commission électorale indépendante de la Côte d’Ivoire (CEI), en indiquant qu’elle ne répondait pas à ses exigences, contenues dans les chartes africaines surtout la charte africaine sur la démocratie et les droits de l’homme et la Côte d’Ivoire a dû en avril 2019, revoter une loi pour revoir la composition de la CEI. Par conséquent, la qualité du processus électoral suppose que les élections répondent à cinq exigences fondamentales.

Les exigences pour des élections de qualité
Première condition, la liberté du processus électoral. Liberté de candidature, liberté de faire campagne et liberté du choix que vous devez exprimer. C’est pour cela qu’il y a des isoloirs pour protéger le choix que dans l’urne vous êtes appelé à faire. Voilà pourquoi les pressions qui sont faites sur les électeurs sont sanctionnées. On a même imaginé le bulletin unique, pour éviter la vulnérabilité des électeurs à qui on promettait des ressources, ou à qui on voulait garantir la vie sauve en demandant de rapporter la preuve qu’ils ont bien voté, en ramenant les autres bulletins.
Mais l’intelligence humaine est très forte. En 2006, le président Kérékou, paix à son âme, est allé voter. Dans son bureau de vote, spontanément, un vicieux lui a remis le bulletin et le président a cru qu’il était serviable. Dans ce bureau de vote, on connaît pour qui le président a voté, parce qu’il avait la main tachée quand il lui donnait le bulletin et le seul bulletin qui était taché par l’arrière était le bulletin du président Kérékou. Le président Kérékou informé a été plus vigilant au 2ème tour de l’élection présidentielle de 2006. C’est son garde du corps qui lui a pris le bulletin. L’intelligence humaine est toujours vicieuse. Au lieu de lui remettre le cachet bleu, on lui a remis un cachet à encreur rouge. Et le seul bulletin ayant le cachet rouge est celui du président Kérékou. Ce qui fait que même le bulletin unique n’est pas une garantie évidente pour le secret du vote. Mais c’est quand même une exigence pour la démocratie.
La deuxième exigence c’est la sincérité des résultats. Il faut que les résultats proclamés soient conformes aux choix opérés par les électeurs dans les isoloirs. Il y a un président africain, pas trop loin du Bénin, qui aimait dire que le plus important n’est pas celui qui vote, mais celui qui proclame les résultats. Ce qui fait que le résultat proclamé peut ne pas être le choix opéré dans les isoloirs par les électeurs. D’où les dispositions qui sont prises pour la couverture du dépouillement. Que le dépouillement se fasse sur place, qu’il y ait des représentants des différents candidats dans les postes de vote, dans les lieux de centralisation pour s’assurer de la sincérité du processus électoral.
Troisième condition, il faut que les élections soient régulières. Des élections régulières à deux niveaux. Parce que le scrutin a lieu à terme échu c’est-à-dire vers la fin du mandat des députés ou du président de la République, pour éviter un vide institutionnel. Régulière également parce que les élections sont faites conformément à des règles connues de tous et dans la mesure du possible, à défaut d’être consensuelle adoptée à une grande majorité. Et le protocole de la Cedeao de 2001 sur la démocratie et la bonne gouvernance précise même que ces règles ne peuvent pas être modifiées six mois avant les élections sauf, accord de la grande majorité des acteurs politiques.
La quatrième condition c’est la transparence qui suppose que n’importe quel électeur qui le souhaite, sous le contrôle du juge constitutionnel peut avoir accès aux documents électoraux pour s’assurer de la sincérité du scrutin.
Enfin, le cinquième élément c’est la parité. La constitution de la plupart des Etats africains affirme le principe de l’égalité de l’homme et de la femme. Ce qui fait de la parité un objectif à valeur constitutionnelle. Certains pays ont fait un effort dans ce sens. Par exemple en 2010, pour rendre effectif le principe de l’égalité d’accès aux fonctions électives, inscrites dans la constitution du Sénégal de 2001, il a été adopté un code électoral qui impose la parité absolue homme et femme pour toutes les élections. Le Togo dans son code électoral de 2012, modifié en 2013 a adopté la même démarche. Le Bénin en 2010 a adopté une démarche similaire à l’initiative de quelques députés. Et malgré l’accord du gouvernement et l’avis favorable de la commission des lois, cette démarche n’a pas abouti, à cause des pesanteurs sociologiques, certainement de la volonté des hommes de ne pas céder leur place aux femmes, et ensuite sans doute, parce que toute liberté acquise est d’abord liberté conquise. Vous allez constater qu’en avril 2017 et en juin 2018, les tentatives de révisions de la constitution, de la volonté d’inscrire la parité n’a pas abouti. Ce qui fait que, bien que le Bénin soit le laboratoire depuis le renouveau démocratique de la démocratie, il est en retard de ce point de vue.
Depuis 2018, le Rwanda est devenu le champion mondial de la représentation des femmes au parlement. Lors des élections de septembre 2018, sur les 80 députés, les femmes représentent 61,7% et les hommes ne représentent que 33%. Suivi par la Namibie, l’Afrique du Sud, le Mozambique, le Sénégal ou la représentation des femmes varie entre 46% pour la Namibie et 42,2% pour le Sénégal. Le Bénin de ce point de vue est classé 173ème sur 195, ne dépassant en Afrique que l’Estonie, les Comores et le Nigéria.
Au parlement de 2015 nous n’avions que 6 femmes sur 83 députés, ce qui fait 7,2% de représentation alors que les femmes font 52% de la population. Et pour les élections du 28 avril 2019, il y a eu un effort puisqu’il y a 7 femmes. Mais on n’atteint toujours pas les 8% de représentation. Ce qui fait qu’il y a un effort à faire à ce niveau. Voilà déjà pour la qualité du processus électoral pouvant servir de fondement à mon avis, à la légitimité du parlement.

Le deuxième élément, c’est le respect des engagements pris devant le corps électoral.
La plupart des constitutions prévoient en Afrique que les partis politiques contribuent à l’expression du suffrage. Ce qui suppose que ces partis qui sont des organisations d’hommes et de femmes, autour d’un projet de société en vue de la conquête, ou de l’influence de l’exercice du pouvoir sont appelés à éduquer leurs militants à la citoyenneté, à contribuer à l’expression du suffrage, donc par conséquent participer aux différentes compétitions électorales, à animer la vie politique et aussi à encadrer leur religion. Alors se posent deux questions fondamentales. D’abord, la nature du mandat du député, et la transhumance des élus.
La nature du mandat à la différence du mandat impératif, qui fait obligation à l’élu, de respecter les instructions de ses électeurs, obligation sanctionnée par sa révocabilité par les élus, au regard des électeurs, le député bénéficie d’un mandat représentatif qui fait qu’il a juridiquement une indépendance absolue vis-à-vis de ses électeurs et il a une présomption irréfragable de la concordance de ses opinions avec la volonté du peuple souverain. Par conséquent, il n’y a pas de risque, s’il votait autrement d’être révoqué par les élus, parce que ce qui fait le caractère impératif c’est la possibilité de révocation. Voilà le principe qui est généralement affirmé dans nos constitutions.
Or aujourd’hui, le député va dire que le peuple l’a élu pour aller défendre ses intérêts et que son seul devoir vis-à-vis du peuple c’est la défense de ses opinions au parlement. On observe aujourd’hui une altération dans la réalité du mandat du député. D’abord les députés ont été présentés par des partis politiques. A part le Togo, rares sont les Etats africains qui acceptent des candidatures individuelles aux élections législatives. Il a été élu par un scrutin de liste, l’électeur faisant plus confiance à la liste qu’au député lui-même et il n’y a pas rupture entre l’élu et les électeurs, il y a continuité dans les relations entre l’élu et les électeurs. Le député organise des tournées d’explications, d’information, dans ce qui a servi de base à son élection à savoir, sa circonscription électorale. Les députés dans certains pays vont souvent sur le terrain informer leurs électeurs du travail qu’ils font au parlement, écouter également leurs préoccupations. Les députés ont des permanences dans leur circonscription électorale, pour être à l’écoute de leurs électeurs et faire l’écho de leurs préoccupations. Il arrive quelques fois, sans se transformer en conseillers municipaux ou généraux, que des députés aillent négocier directement la résolution des problèmes relatifs à leur circonscription bien que leur mandat soit national. Mais ils s’investissent davantage pour conserver et consolider leur popularité parce qu’il faut qu’ils retournent à nouveau devant ces électeurs pour se faire réélire. Il y a donc une certaine altération du mandat représentatif mais qui n’en fait pas un mandat impératif parce qu’il manque la révocabilité par les électeurs, et souvent on ne fait pas attention, on dit qu’il y a atteinte à la qualité de la représentation.
Le deuxième élément. Je dois rappeler ici, que les constitutions telles que celle de l’Algérie dans son article 115 fait obligation au parlement d’être à l’écoute du peuple pour pouvoir savoir leurs préoccupations. Et les députés aussi aujourd’hui sont plus ou moins obligés de tenir compte des préoccupations de leurs électeurs en raison de la démocratie participative qui donne la possibilité aux électeurs, par des pétitions, des protestations pacifiques, d’orienter le vote du député. Et le député est obligé d’en tenir compte. Même si le député garde sa liberté pour participer aux débats au parlement, ce qui l’amène à trouver avec les autres députés d’autres bords des compromis nécessaires ou des majorités de décision. Ce qui montre que malgré cette altération, le caractère représentativité demeure même si cette liberté n’est plus absolue.
L’autre élément toujours lié à la qualité du processus électoral concerne la transhumance des députés. Généralement, on observe que les députés élus dans le camp d’un parti, pour des objectifs bien précis, arrivés au parlement, quittent le parti qui les a investis pour rejoindre généralement le parti au pouvoir en sacrifiant leurs idéaux et convictions à leurs conforts matériels.
On utilise le thème de transhumance, de nomadisme par comparaison aux ‘’animaux’’ qui émigrent de leur zone à la recherche de pâturage pour garantir leur alimentation et leur épanouissement. Cette transhumance est devenue une maladie infantile des démocraties émergentes, qui soit le plus souvent consensuel que majoritaire pour éradiquer ce phénomène des constitutions (c’est le cas au Rwanda, au Congo démocratique, au Congo Kinshasa, au Gabon, au Nigéria, au Niger), prévoient la déchéance du mandat lorsque vous quittez votre parti politique qui vous a investi pour les élections. Au Niger, non seulement la transhumance entraîne la perte du mandat, mais l’exclusion qui sanctionne les dissidences qui n’est pas la mesure de la transhumance, entraîne également la perte du mandat.
Dans cette hypothèse, soit à moindre frais, le député qui perd ainsi son mandat est remplacé par son suppléant. Dans d’autres pays, il faut procéder à de nouvelles élections. Il n’est pas évident que le député transhumant ait des chances de se faire réélire, parce qu’il est transhumant. Il vient de rejoindre un nouveau parti. Est-ce qu’on lui fera confiance pour l’investir ? A moins que son élection présente soit le reflet de sa popularité dans la circonscription concernée. Mais il y a aussi que la confiance peut ne pas exister puisque demain pour d’autres raisons il ne va pas changer. Cela pose un problème. D’aucuns ont estimé que c’est encore une violation du caractère représentativité du mandat. Le Bénin a voté une loi en 2001 si mes souvenirs sont exacts où dans la charte des partis politiques dont l’article 45 également sanctionne la perte du mandat à l’occasion d’une transhumance.
Au Bénin, l’article 117 de la constitution indique : « la Cour Constitutionnelle statue obligatoirement sur la constitutionnalité des lois organiques et des lois en général avant leur promulgation ». L’article 121 précise que « un député peut saisir la Cour constitutionnelle sur la constitutionalité des lois avant leur promulgation ». La République centrafricaine a aussi la même disposition.

« Les pouvoirs des parlements sont très limités »
La Cour constitutionnelle a été donc saisie. Elle a estimé que cet article 45 est contraire à la Constitution en transférant la souveraineté du peuple aux partis politiques. Or, la constitution dans ses articles 3 et 25, dit que la souveraineté appartient au peuple. La souveraineté ne peut être accaparée par une association ou un parti politique. Par ailleurs, la Constitution garantit la liberté d’opinion et de pensée. Cet article 45 porte atteinte à ces libertés de pensée, d’expression au député qui a choisi de ne plus partager les opinions du parti qui l’a investi pour aller aux élections. L’article 80 interdit expressément le mandat impératif. La Constitution a eu donc à dire qu’il y a violation de cette disposition de notre constitution. Ce qui fait qu’à la différence des Etats que j’ai cités, et qui ont inscrit ces dispositions dans leur Constitution, le Bénin ne sanctionne pas la transhumance par la perte du mandat. Voilà donc en gros les éléments essentiels liés à la légitimité du parlement.
Maintenant, il faudrait voir les attributions du parlement. Jadis, comme on le disait, le parlement peut tout faire, sans s’asseoir sur une baïonnette pour transformer un homme en femme. Aujourd’hui, tel n’est plus le cas. Les pouvoirs des parlements sont très limités. D’abord, dans le cadre de ses pouvoirs limités, il faut reconnaître que le parlement n’a plus le monopole de l’initiative des lois. La plupart des Constitutions précisent que l’initiative des lois appartient concurremment au Président de la République. C’est le cas au Bénin. C’est le cas au Cameroun.
Mieux au Burkina-Faso, cette initiative appartient également au peuple. 15.000 électeurs peuvent rédiger une pétition pour légiférer dans une matière. La loi rédigée et déposée devant le Bureau du parlement. On ne parle pas non plus de monopole de l’initiative de la loi. Le deuxième élément qui limite le pouvoir législatif est que la rationalisation du système parlementaire détermine désormais le domaine de la loi. La Constitution énumère les matières dans lesquelles les députés votent les règles et les principes fondamentaux. Tout ce qui n’appartient pas à ce domaine, relève du domaine réglementaire. Ce qui fait que le parlement a désormais une compétence d’attribution et le pouvoir exécutif une compétence générale. Mieux, dans les matières qui relèvent du domaine de la loi, en cas de crise, ou pour la mise en œuvre de son programme de Gouvernement, pour un temps donné, le pouvoir exécutif peut avoir une habilitation à légiférer. Naturellement, il prend des ordonnances et il faut que dans le délai fixé par la loi d’habilitation, il ait introduit les lois pour la ratification de ses ordonnances. Sinon, au-delà de ce délai, cela devient caduque.
Le droit d’initiative et d’amendement des députés est également limité. Il y a des constitutions qui précisent que le parlement ne discute que des amendements acceptés par le Gouvernement. Pire, dans beaucoup de pays, le parlement n’a plus la maîtrise de son ordre du jour. Au Cameroun, Togo, Mali, il est indiqué que l’Assemblée débat en priorité et dans l’ordre proposé par le Gouvernement des projets de lois et les propositions acceptées par le Gouvernement.
Au Burkina-Faso, il est dit que ce débat a lieu dans l’ordre fixé par le Gouvernement, en priorité les pétitions des électeurs, les projets de loi et les propositions des députés. Vous allez constater qu’en raison de la concordance entre la majorité parlementaire et la majorité présidentielle, la grande majorité des lois votées par les parlements en Afrique comme ailleurs sont plus d’origine gouvernementales que parlementaires. Cela contribue à vider la toute-puissance du parlement. Et ce n’est pas fini.

« La loi n’est l’expression de la volonté du peuple que pour autant qu’elle est Conforme à la constitution »
Il y a le veto suspensif. Le Président de la République peut demander au parlement qui a voté une loi une deuxième délibération qui doit lui être accordée. Et cette fois-ci, la loi n’est acquise qu’à la majorité absolue alors qu’elle avait été adoptée à la majorité simple. C’est une manière pour le Président de la République aussi de s’opposer à la promulgation de la loi. Et la loi votée par le parlement n’est parfaite qu’après sa promulgation par le Président de la République qui certifie l’authenticité et la régularité du processus d’élaboration de la loi. De plus en plus aujourd’hui, la loi n’est l’expression de la volonté du peuple que pour autant qu’elle est Conforme à la constitution. Ce qui fait que les lois votées par le parlement ne sont promulguées que lorsque le juge constitutionnel les déclare conformes à la Constitution. Puisque la constitution prévoit dans son article 154 pour le Bénin qu’une loi déclarée contraire à la constitution ne peut être promulguée ni mise en application. Le Bénin n’est pas le seul à avoir cette disposition. Dans le texte qui vous est proposé, vous avez les Constitutions d’autres pays qui le précisent.
Il y a le Véto populaire qui n’existe pas au Bénin. En Italie par exemple ça existe. Dans certains pays, la loi votée ne demeure en application deux ou trois mois après son vote bien qu’elle soit parfaite que par son approbation par référendum. Mais notre Constitution dit que le peuple exerce sa souveraineté à travers ses représentants élus par référendum.
Il faut préciser qu’au Bénin, il y a des exceptions par rapport à ces limites. Au Bénin, le parlement a la maîtrise de son ordre du jour. Il n’a que l’obligation d’information du Président de la République de ses sessions et des sessions de ses commissions. Qu’il vous souvienne, quand j’étais le ministre des affaires étrangères et que je me suis retrouvé avec le ministre chargé des relations avec le parlement, je suis allé voir mon collègue Anselme Ahouansou qui était chargé des relations avec le parlement en France en 1995, il se réjouissait : « Moi, je n’ai pas de problème. C’est le parlement qui fixe l’ordre du jour pour faire passer ce que nous voulons. Mais dans votre pays, ce serait difficile ». Donc, il y a au moins cette maîtrise. Il y a le fait aussi qu’au Bénin, la Constitution prévoit la possibilité de surmonter la résistance du Président de la République à la promulgation de la loi. Il suffit que le Président de l’Assemblée nationale, lorsque le délai de promulgation est dépassé, saisisse la Cour constitutionnelle. Et quand la Cour considère que cette loi est conforme à la Constitution, elle la rend exécutoire. Cela permet de garantir l’Etat de droit et la démocratie. C’est en cela que ces dispositions ont été également prises.
Nous voyons déjà les limites qu’on observe dans la mise en œuvre des prérogatives du parlement. Or vous allez observer que la plupart des Constitutions précisent que l’Assemblée nationale vote la loi et contrôle l’action du gouvernement. Nous avons observé qu’en matière de loi, même les prérogatives du parlement, soit en Afrique ou hors de l’Afrique, sont aujourd’hui plus ou moins bridées. Maintenant, il y a le contrôle de l’action du gouvernement, le parlement étant un organe aussi bien législateur que censeur. La responsabilité est une exigence de la démocratie. Ce qui nécessite le contrôle qui suppose l’information. Par conséquent, nous allons voir la dimension censure qu’exerce le parlement à travers cette information et ce contrôle, mais aussi à travers la sanction. D’abord le contrôle.
Selon que nous sommes en régime parlementaire, semi-présidentiel ou présidentiel, pour que les députés puissent contrôler l’action du gouvernement, il faut qu’ils aient l’information. La première source de l’information, c’est soit, en régime parlementaire ou semi-présidentiel, la déclaration de politique générale que fait le 1er ministre avant son entrée en fonction ou aussitôt après son entrée en fonction pour indiquer le programme du gouvernement. Et l’autre source d’information, en régime présidentiel, c’est le discours sur l’état de la nation que le Chef de l’Etat prononce chaque année devant le parlement. Les Usa le font, le Bénin le fait également. Et en dehors de ce discours annuel, il peut communiquer avec le parlement par des messages. Mais ce discours sur l’état de la Nation ne fait pas objet de débat. Ça peut faire objet de recommandation à travers des résolutions. Seul le discours-programme peut faire objet d’un débat. Les autres sources d’information sont les questions orales, écrites ou d’actualité au gouvernement et les interpellations. Certaines dispositions précisent que le gouvernement a l’obligation de répondre à ces questions. Et traditionnellement, c’est une séance par semaine qui est réservée aux réponses du gouvernement pour faciliter cet échange et donner l’occasion au parlement de suivre et de contrôler l’action du gouvernement.

La sanction du pouvoir exécutif par le pouvoir législatif
Le Bénin va, au-delà de ces questions, mettre en œuvre des mécanismes pour quelquefois censurer le Président de la République pour n’avoir pas répondu à des questions. Mais en règle générale, ces questions ne font pas objet de censure. A Madagascar et en Algérie, leurs Constitutions précisent qu’une fois par mois, il y ait un débat sur des questions posées par l’opposition et les groupes minoritaires au parlement pour garantir la participation de l’opposition au contrôle de l’action du Gouvernement. Mais ce contrôle a une finalité informative. Ce n’est pas encore la sanction. Ce qui nous permet d’aborder l’autre élément de la mission ou du rôle du censeur du parlement. C’est la sanction du pouvoir exécutif par le pouvoir législatif. Il y a d’abord la sanction du Président de la République et des membres du gouvernement et la censure du Gouvernement en tant qu’organe. C’est là la différence des Usa où la censure du pouvoir exécutif relève de la compétence exclusive du congrès, la mise en accusation étant discutée par la chambre des représentants, le jugement relevant de la compétence du sénat, présidé pour la circonstance non pas par le vice-président de l’union, mais par le Président de la cour suprême des Usa. En Afrique, cette prérogative est partagée entre le pouvoir législatif qui généralement décide de la poursuite ou de la mise en accusation et le jugement qui relève de l’organe qui appartient au pouvoir judiciaire. Au Bénin par exemple, l’article 37 de la Constitution donne compétence au parlement pour décider aussi bien de la poursuite que la mise en accusation. Mais déjà, l’instruction est assurée par la chambre d’accusation de la Cour d’appel qui a juridiction sur le parlement. Pour le moment, la Cour d’appel de Cotonou reste la chambre d’accusation qui va instruire le dossier, après la décision de poursuite qui permet au parlement de décider ou non de la mise en accusation.
Mais lorsque la mise en accusation est décidée, le jugement est assuré par la Haute Cour de justice. Et si vous prenez notre Constitution, la Haute Cour de justice constitue avec la Cour suprême les deux organes du pouvoir judiciaire. Par conséquent, il y a une répartition de compétences entre le parlement et le pouvoir judiciaire. Ce qui est encore une limite dans l’action du parlement. Mais il faut dire qu’en raison de la concordance de majorité parlementaire et présidentielle, c’est difficilement que cette sanction est mise en œuvre. Même quand vous prenez les Usa au XIXè siècle, Johnson Andrew a été acquitté à une voix par le sénat, Nixon y a échappé pour avoir démissionné après le Watergate, Clinton y a également échappé.
Il est rare qu’il y ait des périodes de cohabitation. Mais lorsqu’il y a rupture entre la majorité présidentielle et la majorité parlementaire, la sanction peut être effective. Et Madagascar nous en donne l’exemple. En Juin 1996, le Président Albert Zafy a été destitué par le parlement. Et en septembre de la même année, la Haute Cour constitutionnelle a confirmé cette destitution. En 2015, le Président Hery Rajaonarimampianina a été mis en accusation par l’assemblée nationale. Mais l’article 167 de la Constitution de Madagascar 2010 Alinéa 2 donne mandat à la Haute Cour Constitutionnelle de juger le président de la République, en attendant la mise en place de la Haute Cour de Justice. La Cour constitutionnelle a rejeté cette décision de l’Assemblée nationale. La Haute Cour de Justice ne sera installée que le 28 novembre 2018. Ce qui vous montre les limites de cette possibilité de sanctions du Président de la République par le parlement. Et ce n’est pas dans nos traditions de destituer nos Chefs. Au contraire, on a tendance à penser qu’ils doivent mourir au pouvoir. Surtout quand on voit les révisions de la Constitution remettant en cause le principe de la limitation des mandats qu’il y avait dans la plupart des Constitutions africaines en 1990, on peut se poser des questions. Même quand vous avez de grands hommes dont vous étiez fiers, mais qui ont aussi ces velléités, ça pose problème. Il y a maintenant la censure du Gouvernement en tant qu’organe. Cette censure peut résulter de deux hypothèses. 1ere hypothèse, c’est un premier ministre en difficulté qui prend l’initiative de la question de confiance au parlement, parce qu’il observe des résistances dans son camp. Mais en arrière-plan, il y a toujours la possibilité de dissoudre un parlement rebelle pour la question de confiance. Et cela doit être voté à une majorité précise. S’il n’a pas la confiance, il est contraint de remettre sa démission. Je n’ai pas trouvé de cas confirmant cette hypothèse.
2ème hypothèse, c’est les députés qui prennent l’initiative par une motion de censure de désavouer le premier ministre, Chef du gouvernement. Etant donné qu’il y a une concordance entre majorité parlementaire et majorité présidentielle, c’est rare que cela arrive. Mais il se peut que l’initiative soit encouragée par le Président de la République en personne pour briser les ailes à un premier ministre avec élégance qui soupçonne de vouloir déjà prétendre à la magistrature suprême. C’est ce qui s’est passé en Avril 2019 avec Maiga Soulemane. Sa motion de censure déposée par l’opposition, soutenue par la majorité parce qu’il commençait déjà à débaucher des cadres militants du Parti du peuple malien qui était le parti du président de la République qui était au terme du 2ème mandat. Ça a été une opération pour l’obliger à partir. Donc, on peut aussi l’utiliser. Ce n’est pas toujours un pétard mouillé. Je voudrais rappeler que, dans la sanction du président de la République, la Constitution du Bénin a pris la précaution de définir les motifs de la mise en accusation du président de la République en indiquant les éléments constitutifs de ce qu’on peut appeler la haute trahison, la violation du serment, auteur ou coauteur de violation massive caractérisée des droits humains, atteinte à un environnement sain. Tout ceci contre certaines dérives du Prbp où le Bénin avait signé des accords pour recevoir des déchets toxiques, où la violation des droits humains est devenue quotidienne. De la même manière, l’atteinte à l’honneur a été définie clairement à travers les notions d’enrichissement illicite, de corruption, de malversation financière et surtout l’outrage au parlement. Lorsque le Président de la République est interpellé, il doit répondre ou par lui-même ou par un ministre délégué. Si au bout de 30 jours, il ne répond pas, le Président de l’Assemblée nationale peut saisir la Cour constitutionnelle qui statue dans les 3 jours, et le président doit répondre avant la fin de la session. S’il ne répondait pas, il est passible de la Haute Cour de justice. La Constitution est très claire là-dessus tirant leçon du monolithisme pour avoir un président hyperpuissant au détriment de l’intérêt général.

Une alternative à la guerre civile…
Pour conclure, je dois reconnaître que, malgré les faiblesses conjoncturelles et structurelles du parlement, il demeure toujours vital pour la consolidation de la démocratie et de l’Etat de droit. D’abord, le parlement contribue à la pacification de la vie politique. C’est au sein du parlement que les débats contradictoires se mènent. D’où l’utilité d’avoir des élections fondées non seulement sur le pluralisme mais aussi la diversité des partis politiques. C’est-à-dire des partis porteurs de projets de société différents, qui n’appartiennent pas à la même famille politique. Lorsqu’il y a pluralisme, vous avez tendance à avoir une majorité et une minorité. Lorsqu’il y a diversité, vous avez une majorité et une opposition. Par conséquent, c’est une alternative à la guerre civile d’avoir un parlement qui représente le peuple dans sa diversité ethnique, sociale et idéologique. Deuxième élément, il me semble qu’il est fondamental dans un parlement d’avoir une majorité pour garantir la stabilité gouvernementale et une opposition pour permettre la critique et l’alternance. Il ne faut pas que la majorité soit hégémonique au parlement pour que l’opposition puisse être crédible. Dans certains pays, il est prévu un pourcentage pour certaines décisions ou quelquefois des décisions importantes pour la vie de la nation. A défaut du consensus, il y a ce qu’on appelle la minorité de blocage. Ce qui amène à rechercher le compromis et le consensus. Cela est fondamental, à telle enseigne que, dans les années 90, des pays comme la Guinée et le Sénégal ont instauré pour l’élection des députés un scrutin faisant élire la moitié des députés à la majorité à un tour. L’autre moitié est au scrutin proportionnel pour être sûr qu’il y a moins de représentants de l’opposition au parlement pour faciliter ce dialogue. Parce que la démocratie est un consensus sur la gestion des contradictions inhérentes à toute société humaine. Et c’est cette résistance de l’opposition qui permet l’alternance démocratique. Parce que là où l’alternance n’est pas possible par les urnes, c’est le pouvoir au bout du fusil (Mao Tsé-toung). On peut éviter cela.

Coïncidence de mandat pour garantir la stabilité de la légitimité
L’autre élément, c’est de faire coïncider le mandat des députés et du Président de la République. En prononçant un mandat présidentiel de 7 ans, les Français ont aligné leur mandat sur 5 ans chez les députés. Et ces deux élections ont lieu pratiquement dans la même période, mais à deux ou 3 mois de différences. Mais cela suppose que, pour les pays à régime présidentiel, il faut organiser la suppléance du président de la République pour qu’il n’y ait pas interruption du mandat par son décès, par sa démission ou par son empêchement définitif.
Aux Usa, le mandat est de 4 ans, parce que quand le président meurt, le Vice-président prend automatiquement le relai. Il se peut même que ce soit un vice-président qui ne soit pas élu, mais choisi à un moment donné comme ça été le cas Forbes par rapport à Nixon. Ceci pour garantir la continuité, ceci a l’avantage avec cette coïncidence de mandat de garantir la stabilité de la légitimité. Aucun élu qui soit président de la République ou représentant ne peut prétendre du caractère récent de son élection pour examiner la prééminence de sa légitimité, parce que dernière expression du peuple souverain. Il faut éviter ce risque.
Dernier élément, la députation est un mandat. Ce n’est pas une fonction qu’on peut exercer à vie. Ce n’est pas une activité professionnelle. Il est temps de songer, comme le font certaines Constitutions, en limitant à 2 le mandat du président de la République, de limiter à 2 le mandat des députés, avec cette nuance qu’il s’agit de deux mandats consécutifs. Ce qui est différent du mandat du Président de la République. Parce que, dans la Constitution, il est dit : « En tout état de cause, nul ne peut être président de la République pendant plus de 10 ans ». Que ce soit des mandats consécutifs ou interrompus, pas plus de 10 ans. Pour les députés, il fait ses 2 mandats. Il retourne à la base vivre les réalités des peuples qu’il aspire représenter, connaître ses conditions. Et quand il va revenir, après ce temps d’interruption, il serait à même de mieux comprendre les difficultés et les exigences de la fonction par rapport aux besoins du peuple. Je le dis d’expériences, parce que, quand j’étais Ministre des Affaires étrangères, je me moquais de mon ami Paul Dossou qui était ministre des finances. Or les ministres des finances ont tendance à serrer les boulons par rapport aux demandes de crédits des ministres des affaires étrangères. J’ai dit « Au Brésil, il y avait un ministre des finances qui était très dur comme toi. Ensuite, dans sa carrière, il a été nommé ambassadeur du Brésil à Paris. Après quelques années passées à l’Ambassade, il a été à nouveau nommé ministre des finances. Il a compris la réalité de la vie dans les Ambassades et est devenu le plus généreux des ministres ». Donc, l’immersion permet de vivre les réalités et de comprendre les situations, d’avoir une autre perception des choses. Je crois que le respect de ces différentes conditionnalités fera que le parlement peut devenir l’élément vital pour le triomphe de la démocratie. Cela permettra d’assurer la liberté aux citoyens, la prospérité collective et la paix sociale.





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