Le 5 novembre, la Cour suprême entendra les plaidoiries dans une affaire testant les limites des pouvoirs présidentiels d’urgence. La question est de savoir si un président peut utiliser la Loi sur les pouvoirs économiques d’urgence internationaux (IEEPA) pour imposer des droits de douane drastiques sur les importations en provenance de pays du monde entier.
Les enjeux de cette affaire vont bien au-delà de la politique commerciale. La décision de la Cour pourrait déterminer si le recours aux pouvoirs d’urgence pour contourner le Congrès devient un outil de gouvernance de routine, avec de profondes implications pour la séparation constitutionnelle des pouvoirs et les limites de l’autorité présidentielle.
L’affaire est survenue après que le président Trump a déclaré trois urgences nationales pour imposer des droits de douane au Canada, au Mexique et à la Chine, suivies d’une quatrième urgence nationale pour imposer des droits de douane mondiaux de 10 pour cent plus des droits de douane « réciproques » allant jusqu’à 50 pour cent sur certains pays et entreprises. Il a justifié chacune de ces mesures comme une réponse à une « menace inhabituelle et extraordinaire » pour la sécurité nationale, la politique étrangère et/ou l’économie des États-Unis.
Un certain nombre d’entreprises et d’États ont répondu en intentant une action devant un tribunal fédéral. Le Centre Brennan a déposé des mémoires ami-de-la-cour dans plusieurs de ces affaires, arguant que les déséquilibres commerciaux de longue date ne constituent pas une urgence ou une « menace inhabituelle et extraordinaire » et que l’IEEPA n’autorise pas le président à imposer des droits de douane. La Cour va maintenant déterminer si la loi donne aux présidents un « stylo tarifaire » qui peut contourner complètement le Congrès.
Qu’est-ce que la Loi sur les pouvoirs économiques d’urgence internationaux et autorise-t-elle les tarifs ?
L’IEEPA est l’un des 137 pouvoirs statutaires que le président peut invoquer lorsqu’il déclare une urgence nationale en vertu de la loi sur les urgences nationales. L’IEEPA et la National Emergencies Act ont été promulguées dans les années 1970 après une série de scandales impliquant des excès de pouvoir de l’exécutif. Leur objectif était de limiter les pouvoirs présidentiels d’urgence, et non de les étendre. Ils ont été conçus pour garantir que les pouvoirs d’urgence ne seraient utilisés qu’en réponse à de véritables menaces plutôt que comme moyen de contourner le Congrès lorsqu’il s’agissait de problèmes normaux et persistants.
En vertu de l’IEEPA, un président peut déclarer une urgence nationale et prendre des mesures spécifiques, notamment « enquêter, réglementer ou interdire » certaines transactions financières, pour faire face à une « menace inhabituelle et extraordinaire, qui a sa source en tout ou en partie en dehors des États-Unis, pour la sécurité nationale, la politique étrangère ou l’économie des États-Unis ».
Historiquement, les présidents ont utilisé cette autorité pour imposer des sanctions à des acteurs étrangers hostiles : geler les avoirs de groupes terroristes internationaux, restreindre le commerce des armes ou des technologies dangereuses, ou bloquer les transactions avec des gouvernements ou des responsables gouvernementaux étrangers. Aucun président n’a jamais interprété la loi comme autorisant des tarifs douaniers, encore moins des tarifs généralisés sur les importations en provenance de pays amis.
Les tarifs douaniers sont régis par un corps distinct de droit commercial, qui comprend certains pouvoirs limités pour imposer des tarifs en réponse à des menaces à la sécurité nationale ou à des déséquilibres commerciaux. L’administration soutient cependant que le mot « réglementer » dans l’IEEPA est suffisamment large pour inclure les mesures tarifaires – y compris celles qui dépassent ce que le Congrès a autorisé dans les lois commerciales – et que les tribunaux devraient s’en remettre au jugement du président en matière de sécurité nationale.
Comme l’ont constaté tous les tribunaux qui ont rendu des décisions sur le fond, cette interprétation tentaculaire du mot « réglementer » échoue à plusieurs tests que les tribunaux utilisent pour interpréter le texte législatif. La Cour du commerce international est allée plus loin, estimant qu’interpréter la loi de manière à autoriser les tarifs douaniers mondiaux de Trump en ferait une délégation inconstitutionnelle du pouvoir du Congrès en matière de tarifs douaniers. Et le mémoire de l’ami de la cour du Brennan Center a fourni encore un autre motif pour rejeter la lecture de la loi par l’administration : l’interpréter comme accordant des pouvoirs non expressément prévus contreviendrait à l’intention de la Loi sur les urgences nationales et de l’IEEPA, à savoir, freiner l’utilisation présidentielle des pouvoirs d’urgence.
Pourquoi cette affaire est-elle importante pour la séparation des pouvoirs ?
La Constitution confère au Congrès – et non au président – le pouvoir de « fixer et percevoir des droits » et de réglementer le commerce extérieur. Au fil du temps, le Congrès a délégué une partie de ce pouvoir à l’exécutif par le biais de diverses lois autorisant expressément l’imposition de droits de douane dans des conditions spécifiques, souvent avec des limites de temps ou un plafond sur le montant des droits de douane. Le président Trump tente cependant de contourner ces lois et leurs limites soigneusement élaborées en déclarant une urgence nationale et en invoquant une loi, l’IEEPA, qui ne mentionne même pas les tarifs douaniers.
De plus, l’administration fait valoir que les tribunaux ne peuvent pas vérifier s’il existe une urgence ou si la condition pour invoquer l’IEEPA – l’existence d’une « menace inhabituelle et extraordinaire » – est remplie. Il est clair pourquoi l’administration exige une déférence absolue de la part des tribunaux. En aucun cas, des relations commerciales de longue date ne peuvent être considérées comme une « urgence », un terme qui fait référence à un événement soudain et imprévu. Et il n’y a rien d’« inhabituel et extraordinaire » dans une « menace » posée par nos relations commerciales avec presque tous les pays de la planète.
Si la Cour confirme l’utilisation par Trump de l’IEEPA pour les tarifs douaniers, cela pourrait créer un vaste précédent de gouvernement d’urgence. Les futurs présidents pourraient invoquer des situations d’urgence inexistantes pour agir unilatéralement sur un certain nombre de questions, de la politique climatique à la réglementation technologique. (Trump lui-même a déjà déclaré neuf urgences nationales au cours de ses neuf premiers mois au pouvoir, dépassant de loin tout autre président depuis la promulgation de la loi sur les urgences nationales.)
Non seulement les présidents pourraient agir sans l’autorisation du Congrès, mais dans de nombreux cas, ils pourraient contourner les lois qui autrement interdiraient leurs actions. Cela bouleverserait considérablement l’équilibre des pouvoirs entre le président et le Congrès dans presque tous les domaines dans lesquels le Congrès légifère.
Comment la Cour suprême pourrait-elle statuer ?
La Cour devrait rejeter l’affirmation de l’administration selon laquelle l’autorité présidentielle est irrévocable et annuler les tarifs. Il existe plusieurs voies possibles pour parvenir à ce résultat. La Cour pourrait décider qu’il n’y a pas d’urgence nationale, que les déséquilibres commerciaux de longue date ne constituent pas une « menace inhabituelle et extraordinaire », ou que l’IEEPA n’autorise tout simplement pas les droits de douane, quelles que soient les circonstances. La Cour pourrait également décider de manière plus stricte que la loi n’autorise que des mesures ciblées et proportionnées directement liées à une menace étrangère spécifique, et non des tarifs douaniers généraux appliqués à l’échelle mondiale.
Chacune de ces approches réaffirmerait la primauté du Congrès en matière de politique commerciale. Plus généralement, ils réaffirmeraient le principe selon lequel un pouvoir aussi puissant que celui d’imposer des tarifs mondiaux doit être clairement autorisé par la loi.
D’un autre côté, la Cour pourrait se ranger du côté de Trump, estimant qu’il dispose d’un large pouvoir pour déclarer une urgence nationale et imposer des droits de douane sur la base d’une menace économique. Si la Cour devait se prononcer en faveur du président – ou même si elle se prononçait contre lui sur la question de savoir si l’IEEPA couvre les droits de douane, mais reconnaissait que les tribunaux ne peuvent pas deviner s’il existe une « urgence » ou une « menace inhabituelle et extraordinaire » – cela créerait un dangereux précédent, invitant Trump et les futurs présidents à utiliser les pouvoirs d’urgence comme moyen de contourner le Congrès dans la poursuite de leurs programmes politiques.
Si le président estime que les tarifs douaniers mondiaux sont dans l’intérêt national, il devrait porter son cas devant le Congrès. Les législateurs peuvent décider d’adopter ou non son plan via le processus législatif régulier, avec un débat démocratique et une responsabilité envers leurs électeurs. C’est ce que prévoit la Constitution, et c’est la bonne marche à suivre dans ce cas.
